La sentenza n. 444 del 20 marzo 2018 del Tribunale di Velletri, sezione lavoro, pronunciata dal giudice unico dott.ssa Ramona Bruognolo, affronta un tema estremamente frequente nella pratica forense della prescrizione: l’impugnazione del preavviso di fermo amministrativo fondato su crediti previdenziali.
La decisione è interessante perché, dopo avere riconosciuto in astratto l’impugnabilità del preavviso di fermo anche per crediti extratributari, conclude dichiarando il ricorso inammissibile per difetto di interesse ad agire. Una conclusione che merita un’analisi critica.
Il caso concreto: preavviso di fermo per oltre 10.000 euro
Il ricorrente impugnava un preavviso di fermo amministrativo notificato nel settembre 2014, relativo a cartelle esattoriali per contributi INPS e INAIL, per un importo complessivo superiore a 10.000 euro.
Egli deduceva:
- l’omessa notifica degli atti presupposti;
- l’infondatezza delle pretese contributive;
- l’illegittimità della procedura di riscossione;
- l’intervenuta prescrizione dei crediti.
Si costituivano INPS, INAIL ed Equitalia Sud, chiedendo il rigetto del ricorso.
Giurisdizione e natura del fermo amministrativo
In via preliminare, la dott.ssa Ramona Bruognolo afferma la giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di crediti di natura previdenziale e non tributaria. La distinzione tra crediti tributari ed extratributari è dirimente per stabilire se la controversia spetti al giudice ordinario o alle commissioni tributarie.
La sentenza ricostruisce poi la natura giuridica del fermo amministrativo ai sensi dell’art. 86 del D.P.R. 602/1973: si tratta di una misura funzionale all’espropriazione forzata, collocata nell’ambito della riscossione coattiva. Non è un atto autoritativo in senso stretto, ma uno strumento di coercizione indiretta, volto a indurre il debitore al pagamento.
Il fermo non elimina il diritto di proprietà, ma lo comprime, limitando la disponibilità del bene e prevedendo sanzioni in caso di utilizzo illegittimo.
Il preavviso di fermo: atto impugnabile?
Un passaggio centrale della motivazione riguarda la natura del preavviso di fermo.
La dott.ssa Ramona Bruognolo chiarisce che l’atto impugnato non era il fermo già iscritto al PRA, ma la comunicazione preventiva, ossia il preavviso.
Secondo la giurisprudenza delle Sezioni Unite, il preavviso è autonomamente impugnabile, perché rappresenta spesso il primo atto con cui il debitore viene a conoscenza della pretesa e della imminente iscrizione del fermo. Esso svolge una funzione analoga a quella dell’avviso di mora e consente al debitore di attivare la tutela giurisdizionale.
La sentenza afferma espressamente che tali principi valgono anche per i crediti previdenziali.
Fino a questo punto, l’impostazione appare coerente e garantista.
Il ribaltamento: difetto di interesse ad agire
Il vero snodo della decisione arriva quando il giudice affronta l’eccezione di carenza di interesse ad agire sollevata dall’INAIL.
Richiamando la giurisprudenza di legittimità, la dott.ssa Ramona Bruognolo ribadisce che l’interesse ad agire, ai sensi dell’art. 100 c.p.c., richiede un’utilità concreta e attuale, non altrimenti conseguibile senza l’intervento del giudice.
Secondo il Tribunale:
- il ricorrente avrebbe potuto chiedere lo sgravio in autotutela;
- non vi era ancora una procedura esecutiva avviata;
- la prescrizione, quale fatto estintivo, può essere fatta valere solo in via di eccezione e non mediante azione di mero accertamento.
Da ciò la conclusione: il ricorso è inammissibile per difetto di interesse ad agire.
Il punto critico: coerenza interna della motivazione
Qui emerge una prima criticità evidente.
La sentenza, in un primo momento, riconosce espressamente l’impugnabilità del preavviso di fermo, valorizzando l’interesse del debitore a contestare la legittimità della pretesa prima che il fermo venga iscritto.
Successivamente, però, afferma che il debitore avrebbe dovuto attivarsi in via amministrativa e chiedere lo sgravio, senza ricorrere al giudice.
Questa impostazione rischia di svuotare di contenuto il principio di impugnabilità del preavviso.
Se il preavviso è impugnabile proprio perché è il primo atto lesivo, come può negarsi l’interesse ad agire quando il debitore contesta la prescrizione e la legittimità del credito?
Il ragionamento appare oscillante.
La prescrizione: azione o eccezione?
Altro punto controverso è l’affermazione secondo cui la prescrizione può essere fatta valere solo in via di eccezione e non mediante azione di mero accertamento.
È vero che la prescrizione non è rilevabile d’ufficio e che il debitore può scegliere se avvalersene. Tuttavia, la giurisprudenza non è così univoca nel negare la possibilità di proporre un’azione di accertamento negativo del credito in presenza di un titolo esecutivo iscritto a ruolo.
Se il ruolo costituisce titolo esecutivo e il creditore mantiene una pretesa formalmente esigibile, il debitore si trova in una situazione di incertezza attuale, non meramente eventuale.
Sostenere che egli debba attendere l’inizio dell’esecuzione per poter opporre la prescrizione significa esporlo a un rischio concreto di aggressione patrimoniale.
La tesi della dott.ssa Ramona Bruognolo valorizza un’impostazione restrittiva dell’interesse ad agire, ma non affronta pienamente il problema dell’incertezza giuridica permanente che grava sul debitore finché il ruolo resta iscritto.
Autotutela come alternativa?
La sentenza suggerisce che il debitore avrebbe potuto chiedere lo sgravio in autotutela.
Tuttavia, l’autotutela non è un rimedio giurisdizionale e non garantisce una decisione imparziale. Pertanto non può essere un argomento validamente spendibile da un Giudice.
È uno strumento rimesso alla discrezionalità dell’amministrazione. Pretendere che il debitore si affidi esclusivamente all’autotutela, in presenza di un titolo esecutivo, ridimensiona in modo significativo la tutela giurisdizionale.
Qui si coglie una tensione tra efficienza del sistema di riscossione e diritto di difesa.
Una visione formalistica dell’interesse ad agire
La sentenza n. 444/2018, firmata dalla dott.ssa Ramona Bruognolo, sembra adottare una visione piuttosto formalistica dell’interesse ad agire.
Il processo viene visto come rimedio da attivare solo in presenza di un’attività esecutiva già iniziata o di una lesione immediata e attuale. Ma nel sistema della riscossione esattoriale, il preavviso di fermo è già un atto idoneo a incidere sulla sfera giuridica del debitore, almeno sotto il profilo della minaccia concreta e imminente di una misura cautelare.
Dichiarare inammissibile il ricorso in una fase in cui il debitore tenta di prevenire l’iscrizione del fermo appare, sotto questo profilo, discutibile.
La sentenza del Tribunale di Velletri n. 444/2018 offre una ricostruzione accurata della natura del fermo amministrativo e dell’impugnabilità del preavviso. Tuttavia, la conclusione sull’inammissibilità per difetto di interesse ad agire appare problematica e non del tutto coerente con le premesse.
La posizione del giudice lascia aperti interrogativi rilevanti sulla tutela preventiva del debitore e sul ruolo del giudice nella fase antecedente all’esecuzione.
È una decisione che privilegia l’ordine del sistema della riscossione rispetto alla tutela anticipata del debitore, e proprio per questo merita di essere discussa criticamente.